靳澜涛丨我国终身教育立法缘何“难产”：瓶颈与出路

【刊载信息】靳澜涛. 2021. 我国终身教育立法缘何“难产”：瓶颈与出路[J].  中国远程教育（9）：1-7+28.

【摘要】我国终身教育立法呈现出制定过程的曲折性、地方立法的先行性、关联立法的分散性。立法推进之所以漫长而艰难，主要源于认识论的博弈相伴而行，即“广义法”抑或“狭义法”的概念分歧、“教育法”抑或“学习法”的定位张力、“强制型”抑或“宣示型”的技术矛盾。立法瓶颈的突破很大程度上取决于对这三个问题的澄清。首先，教育的类型化和教育法律的体系化决定了终身教育立法应着力于社会教育层面，调整学校教育立法难以关照的领域，以避免立法的空泛和庞杂。其次，立法目的固然在于确立学习者的地位和权利，但受限于终身教育发展不平衡、不充分的现实，以“教育法”的名称来强调政府在资源投入、统筹、共享等方面的主导地位更为现实。最后，在组织体制、资源保障、监督管理等方面，应当强化立法规则的可操作性和有责性，最终推动终身教育立法的尽快颁行。

【关键词】终身教育；终身学习；学习型社会；终身教育立法；终身教育法；终身学习法；终身教育促进条例；教育法

伴随着学习型社会的建设和国民教育体系的健全，以立法形式来规范和保障终身教育发展，不仅是依法治教的当然选择，也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》所提出的重要命题。值得注意的是，我国终身教育的立法动议早在20世纪90年代初就已形成雏形，此后被反复列入全国人大提案议题和教育部年度工作要点，其立法的必要性和可行性得到了充分肯定，既有较为明确的顶层立法规划，也有长期的地方立法经验积累。然而时至今日，该法迟迟未能出台，甚至在立法过程中还呈现出徘徊的局面。那么，我国终身教育立法缘何“难产”，又有哪些瓶颈制约着法律制定，自然成为深入推进终身教育事业、打造学习型社会必须厘清的前提性问题。

一、

我国终身教育立法的徘徊踟蹰

我国终身教育立法需求极为旺盛，自20世纪90年代起，其立法动议就与学习型社会的深入推进相伴而行，许多地方也于2005年至2014年间积极开展终身教育立法实践。然而，通过对二十余年的终身教育立法资料进行分析，发现其呈现出制定过程曲折无果、地方立法浅尝辄止、关联立法庞杂分散等特点，立法推进历尽坎坷，至今仍处于摸索之中，其中交织的诸多问题值得细致梳理。

（一）终身教育立法进程的曲折无果

教育政策话语不仅影响着终身教育的实践发展，而且推动其立法进程。自1987年起，教育部（原国家教委）每年都对外公布年度工作要点，其中对终身教育立法的总体规划最早显现于1994年，提出了“制订《校外教育工作规定》”的目标。在此之前，我国终身教育的立法努力仅仅散见于自学考试、成教（成考）、高校函授等规章或文件的起草（康乃美, 2008）。自1994年起，终身教育立法开启了二十余年的曲折探索历程（见表1），先后经历了研究论证、组织起草、草案完善、回归研究的阶段。其间，终身教育立法还先后被载入《国家教育事业发展五年规划》（2001年）、《2003—2007年教育振兴行动计划》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《教育部五年立法规划建议》（2013年）等指导性文件或决策部署之中。

表1 我国终身教育立法的历程（1994年至今）

上述立法努力持续20余年，9次出现于教育部年度工作要点，到2018年仍处于“组织研究”状态，2019年要点对此话题则有所回避，不能不说是一个遗憾。与此同时，终身教育的立法动议14次经提案程序被载入全国人大的审议报告，立法机关不仅表示法律草案已初步成型（由教育部牵头起草），而且明确提出将“适时列入立法工作计划”（全国人大教科文卫委员会, 2015），但始终没有落实。相较于其他教育法律而言，终身教育立法过程的漫长性和曲折性甚为少见，成为我国教育立法体系中的短板之一（湛中乐, 等, 2019a）。

（二）终身教育地方立法的浅尝辄止

早在1998年，全国人大就通过议案审议报告明确了“地方立法先行”的终身教育立法路径。在国家立法尚未出台的情况下，福建、河北、上海等部分省份、直辖市以及太原、宁波等城市通过地方立法做出尝试，标志着终身教育从理念舶来转向立法探索的发展阶段（见表2）。其中不乏许多制度亮点，如关注成人群体、细化管理职能、提供财政支持、整合社会资源等。总体而言，这些立法在数量上极为有限，且条款内容多带有倡导性和宣示性，政策化色彩较为浓厚，规范性和保障性略显不足。

表2 终身教育地方立法的基本情况

一方面，终身教育地方立法始自2005年，虽然起步较早，且受到社会各界的广泛关注，但最终出台的地区并不多，截至目前仅有五省市（集中于2011至2014年），大多数地区如云南、湖南、广东等都在积极酝酿地方性法规，但迟迟未能出台。伴随着2015年修订后的《立法法》明确扩大了所有设区的市在地方性法规制定上的权限，有部分地区如成都市（2016年）、西安市（2019年）陆续出台了专门的“社区教育促进条例”，尽管在立法目的的表述中都有关于“终身学习”或“学习型社会”的内容，但其调整对象（社区教育的组织实施、服务保障与监督管理）远远小于统一的终身教育立法。

另一方面，现有的五省市“终身教育促进条例”在立法技术和内容上都存在诸多不成熟之处。福建、上海等地立法均无章节设置和严密层次，更没有法律责任的专门规定，河北省的终身教育促进条例虽已启用分章形式，并增加法律责任一章，但惩戒手段和力度极为有限，且权责关系的对应性并不明显。五省市都强调了终身教育的经费保障问题，但除太原市外，均未对经费支出标准或比例加以量化，且对其他社会力量或个人出资的规定较少，仅有宁波明确提出建立健全多渠道的经费筹措机制，这在很大程度上削弱了经费保障条款的实效性。同时，五省市的终身教育促进条例普遍强调政府责任和管理体制，对公民的受教育权（学习权）并未做出明确规定或诠释。

（三）终身教育关联立法的庞杂分散

我国终身教育立法特点不仅体现为国家立法的滞后和地方立法的先行，而且具有分散立法的趋势，容易导致政出多门或重复性立法的问题，这也是目前终身教育关联立法虽多，但立法的重难点推进收效甚微的原因所在。

作为根本法，《宪法》固然没有出现“终身教育”的文字表述，但它将受教育权作为公民基本权利（并未限定特定年龄段），且在总纲中规定了“扫盲”“劳动者教育”“鼓励自学”“举办各种教育事业”等事项，许多内容超出了纯粹的学校教育的范畴，已经涉及终身教育体系的建立健全。当然，正是由于相关表述的隐含性导致终身教育立法的上位法依据始终面临一定的质疑（兰岚, 2017）。为此，《教育法》在制修过程中陆续补充了关于终身教育的相关内容，以期回应终身教育在高位阶立法中缺位的问题。

然而，《教育法》第11条、第20条、第41条、第42条的内容仅仅局限于“终身教育体系”“继续教育制度”“职业培训权”等抽象宣示，缺乏具体的操作性规范，至于终身教育的具体范畴、基本原则、政府责任、权义结构等更是暂付阙如，其他关联立法也仅仅旁涉相关内容。例如：《民办教育促进法》《职业教育法》对职业培训体系和管理有所规定；《老年人权益保障法》提及“老年教育”的地位和“老年学校”的建设；《公共图书馆法》明确了公共文化设施在推进全面学习中的责任；《农业法》和《劳动法》也不同程度地涉及实用技术或岗位技能的培训。面对终身教育的系统性、全局性和基础性，单独的行业立法难以完成终身教育概念界定、管理体制、经费保障、资源整合等顶层设计，有必要通过统一立法来解决终身教育推进中范围不明确、内容不集中、责任不具体等问题。

二、

我国终身教育立法推进的现实瓶颈

我国终身教育立法推进之所以漫长而艰难，主要源于认识论的博弈相伴而行，即“广义法”抑或“狭义法”的概念分歧、“教育法”抑或“学习法”的目标张力、“强制型”抑或“宣示型”的技术矛盾。立法瓶颈的突破很大程度上取决于对这三个问题的澄清。

（一）“广义法”抑或“狭义法”：调整对象的分歧

终身教育立法的“难产”，首先源于概念定义的模糊不清。因为，作为一种教育思想或理念，“终身教育”并非严格意义上的法律概念。无论是第三届成人教育国际会议（1965年）首次提出该理论术语，还是理论界或实务界为此做出的一系列注释，终身教育概念的覆盖面均较为宽泛，接近于“各类教育的统合”（吴遵民, 2007, pp. 20-21），并与成人教育、继续教育、远程教育、职业教育等相邻概念交织在一起，外延不易确定。从应然层面来看，完善的终身教育法应该是囊括所有教育主体、活动及其保障的“广义法”，以便充分体现终身教育的全程性和体系性，然而这样的法律在实践中极为少见，由此也带来了“广义法”与“狭义法”的分歧。

首先，我国终身教育的内涵最早以“成人教育”的概念形式得以呈现，如教育部在1997年的工作要点中提出要“继续研究、论证成人教育立法”，此后数年均对相关实践工作做出具体部署，主要囊括岗位培训与资格证书、成人学历教育管理、高校函授与夜大、非学历教育的职业技术培训、电化教育和扫盲等。不难发现，成人教育立法的重点在于提高劳动者素质和成人脱盲教育，以便弥补学历教育的不足，其指向是较为狭窄的。

其次，由“终身教育法”取代“成人教育法”大体出现于21世纪之初，如2003年的教育部工作要点提出“研究起草《终身教育法》”。然而，按照1995年《教育法》第11条的规定，终身教育理念贯穿于人的一生，涉及各级各类教育，并打通彼此之间的壁垒（厉以贤, 2004, p.118）。在理论界，也不乏学者认为，终身教育立法应当体现其概念具有的丰富内涵（黄欣, 等, 2011）。基于这样的基本认识，立法调整的对象将从狭义的“成人教育”拓展至“所有教育”，俨然另立一部“教育法”，其关涉制度和利益调整之广意味着立法难度极大。

最后，我国现有的五部终身教育地方性法规在概念界定上均未采取“广义法”的模式，取而代之的是通过“排除法”或“列举法”来限定终身教育概念。然而，这种立法策略在理论界受到了一定批评，有学者认为“狭义法”的界定不符合终身教育学理概念的开放性和全程性，应当扩大立法调整范围（沈光辉, 2014）。吴遵民等学者（2012）指出，各地终身教育促进条例名不副实，进而可能导致其沦为徒具象征意义的“空法”。同时，许多地方立法往往将国民教育序列排除在终身教育范畴之外，这固然实现了概念限缩和范围明确，但不少学者对于“国民教育体系”和“终身教育体系”的关系纷争不断，甚至出现了包含关系和排斥关系的对立（张璇, 2018）。这些基础问题的争论在一定程度上迟滞了终身教育立法进程的速度和力度。

（二）“教育法”抑或“学习法”：立法目标的张力

法律名称的恰当、科学与否，是衡量立法成效的重要标准，也是明确法律性质和内容的前提（周旺生, 1998, p.418）。近年来，在立法规划或者理论动议层面，围绕终身教育立法的名称始终存在“终身教育法”与“终身学习法”的争论。从教育部历年工作要点来看，2004年以后的表述均为“终身学习法”，这与许多国家制定“学习法”的取向是颇为相似的（如美国的《终身学习法》、日本的《终身学习振兴法》等）。然而，我国现有的五省市地方性法规均采用“终身教育促进条例”的提法，理论界也多倾向于此种表述（兰岚, 2018）。同时，《教育法》既有“健全终身教育体系”的命题，也有“推动全民终身学习”的目标，并未对二者的关系做出清晰的诠释。

“教育法”抑或“学习法”的争论并非毫无实践意义的话语泡沫，实质折射出立法目标及其内容的内在张力。“终身教育”与“终身学习”在提出、定义、主体、重点、推动方式等方面存在较大差异（见表3），二者的立法目标和制度设计自然有所不同。相较而言，终身教育法更加突出政府以及办学者在教育资源配置中的权力和职责，而终身学习法主要侧重学习者的地位和权利。

表3 终身教育与终身学习的主要区别

注：本表根据朱敏等（2014）、兰岚（2018）、冯鸿滔（2020）的观点制作而成。

（三）“强制型”抑或“宣示型”：立法技术的矛盾

终身教育立法的困难不仅体现在宏观层面的概念界定（调整范围）和名称拟定（立法定位）上，而且在微观层面的制度设计乃至规则表达上也不乏争议。因为，终身教育经历了由学理概念到法律概念的变迁，其学理层面的哲学内涵以及世界观、方法论意义导致其立法或多或少带有宣示性或抽象性，这对法律的规范性和执行力造成了许多不利影响。同时，从立法成本的角度来考量，为了减少立法难度，将政策性要求直接移植到法律规定上，显然具有便捷性和可操作性。这也导致政策目标和法律手段之间均不可避免地具有模糊性。例如，作为终身学习的实施途径，“学分银行”是近年来我国推进学习型社会的重要制度创新，也得到了地方立法的明确肯定，以便实现不同类型学分成果的互证和转化（见表4）。然而，现行立法仅仅解决了学分银行的合法性依据，对其具体制度如学分获得方式、学分转换范围的规定却极为粗疏甚或留有空白，这显然压缩了学分银行制度的实施空间，也极大地削弱了终身教育立法存在的必要性。

表4 地方立法关于学分银行规定的比较

注：本表根据五省市地方性法规原文以及刘奉越（2017）的观点制作而成。

类似问题还体现在经费保障、政府权责等诸多方面。正如吴遵民等学者所言（2008），部分终身教育的地方立法条文过于原则，法规的象征性和宣传含义影响了它们的执行力。试想，如果终身教育立法仅仅停留在对相关政策成果的肯定上，既无细致的操作性规范，也无严密的法律逻辑架构（假定条件、行为模式、法律后果），那么其专门立法的必要性和可行性确实会迎来许多质疑。然而，颇为矛盾之处在于，我国经济社会以及终身教育事业发展呈现不平衡、不充分的局面，若完全采取“强制型”的立法技术，对诸如学分银行、经费保障等事项做出过于细致、统一的硬性要求，则显然缺乏灵活性，难以因时、因地、因势做出相应调整。因此，终身教育立法技术在“强制型”抑或“宣示型”之间如何予以平衡，将直接关系到法律规则的设计走向。

三、

我国终身教育立法的应然出路

我国终身教育立法推进之所以漫长而艰难，主要源于认识论的博弈相伴而行，立法瓶颈的突破很大程度上取决于对上述三个问题的澄清。为此，必须对终身教育的法律概念有所细化，并将其放置于统一的教育法律体系的语境下加以讨论，从调整范围、立法定位和立法技术三个方面厘清我国终身教育立法的应然出路。

（一）从社会教育层面界定终身教育立法的调整范围

终身教育的立法范畴固然需要立足于学理定义，但二者还是应该有所区别。作为理论概念的终身教育带有哲学意义的终极性，不仅涵盖从幼儿到老年的完整的教育体系，而且是一种教育理念和思想，彻底打破了学习与生存（生活）的疆域，从理论上看其立法自然应当对上述特征有所体现。然而，这种最广义的“大教育法”定义对于终身教育的专门立法而言并不现实。

首先，法的体系内部要协调一致（周旺生, 2006, p.432）。经由数十年的立法演进，我国在零散的教育法规规章的基础上陆续出台了八部基础性、主干性的教育法律（见表5），另有个别立法项目已经明确列入立法规划（如《学前教育法》），虽然仍留有一定的短板，但总体而言教育法律体系已经初步建成，涵盖了基础教育、职业教育、高等教育等各个学段（湛中乐, 等, 2019b）。在上述前提下，终身教育立法并非“另起炉灶”，应当自觉地嵌入既有的教育立法体系之中，以便妥善处理好它与关联立法的衔接性。为此，固然要认识到终身教育思想的全程性和终极性，但终身教育立法的推动应该放置于某些具体的范畴予以重点突破，如社区教育、老年教育等，这些内容与学前教育、义务教育、高等教育等属于同一层次的概念。换言之，作为教育单行法，终身教育立法与其他“教育八法”之间仅仅呈现为调整事项上的“左右”关系，并非效力层次上的“上下”关系。终身教育理念固然贯穿于整个教育法律体系之中，但其专门立法并不能突破《教育法》作为基本法的定位。

表5 我国教育法律体系的基本框架

注：本表所列法律既包括已经出台的八部基础性、主干性的教育法律（简称“教育八法”），也包括尚未出台但被列入《2010—2020年国家中长期教育改革和发展规划纲要》中立法计划的五部“待立之法”，其中就包括作为教育单行法的《终身教育法》。

其次，终身教育概念的终极性带有鲜明的哲学内涵，固然可以作为教育发展乃至社会发展的宏大目标，但特定历史阶段和社会需要下的概念呈现应当具象化，否则它与“教育”概念几近相同，自身存在的特色则难以凸显。广义的“终身教育”并非局限于某类特定的教育体系，更多地作为一种贯穿于教育体系的理念存在，而立法调整的对象必须是特定的某类社会关系，价值理念仅仅适宜成为立法目标或原则，它们可以通过纳入总则的形式或渗透在制度设计之中得到文本呈现，但为此制定专门性法律并不现实。为此，“终身教育”概念在立法语境下更适宜采取中义或相对狭义的界定立场，必须在立法调整对象和范围上有所特指。

最后，在我国终身教育立法进程中，“地方立法先行先试”的模式决定了国家立法需要关照和汲取地方性法规的宝贵经验。五省市《终身教育促进条例》均在开篇就通过“排除式”的定义，将它们的调整范围明确为“国民教育体系以外的各级各类有组织的教育培训活动”，还有个别地区如太原市采取“排除+列举”的方式加以限定。同时，各地方立法在终身教育管理体制上均采取了政府统管、分块负责的模式，对相关部门的具体职责采取了列举式规定，这些权责范围实际上也能体现出各地终身教育的实践重心和共同外延（见表6），仍然集中在社会教育或者学校后教育领域。

表6 地方立法关于终身教育外延的规定

注：表中“√”为存在相关规定，“×”为不存在相关规定。

综上所述，教育法律体系应该覆盖家庭教育、学校教育和社会教育。就这三方面的专门立法而言，学校教育已有许多法律加以规定和保障，而家庭教育缺乏成熟、有效的组织管理体制，且与其他两类教育密切相关。所以，终身教育立法应当对学校教育无法涵盖的教育类型予以重点保障，即以社会教育为重点，涉及老年教育、社区教育、职工教育/失业人员培训、农民教育（技术学习）等各类成人继续教育培训活动，与公民尤其是劳动者素质提升、个人的全面发展以及学习型社会建设紧密相关。具体而言，终身教育立法可以采取“列举+兜底”的方式界定终身教育概念及其调整范围，即本法所称“‘终身教育’是指职工教育、农民教育、社区教育、老年教育等学校教育之外的各级各类成人教育培训活动。同时，《职业教育法》对职业教育另有规定的，从其规定”。虽然按照严格的学术标准，这种适用范围的划分并未充分体现终身教育的全域性和终极性，但从立法技术的角度看却可以关照法律概念的明确性，提升立法的可操作性，且“列举+兜底”的方式可以回避对“国民教育”“终身教育”加以明文解释和关系界定时的纠葛，最大限度地降低立法推进过程中的理论分歧。

（二）以“教育法”名称来强调政府对学习权的保障

由义务本位转向权利本位是现代立法演进的基本规律和共识，终身教育立法的核心在于公民学习权的保障（兰岚, 2019）。所以，有必要在总则中明确“公民享有接受终身教育的权利”，以便弥补终身教育地方立法在政府职权赋予和公民学习权利规定上的不平衡，这是《宪法》《教育法》关于公民受教育权规定的应有之义。当然，终身教育资源的开发与整合既是终身教育体系的前提，也是公民学习权利实现的基础，鉴于政府在教育资源保障中的“统筹、协调、指导和评价”角色，该法的名称更适宜界定为“终身教育法”而非“终身学习法”，具体包括以下两个方面的原因。

一方面，终身教育与终身学习固然属于相邻概念，但侧重点略有不同，前者强调各级政府应为公众提供平等学习的机会，促进人的全面发展，后者强调个人学习活动与人的发展始终相伴而行。事实上，早在《福建省终身教育促进条例》起草过程中就曾面临“教育法”或“学习法”的立场抉择，据实务部门工作人员的介绍，最终选用“教育法”的名称正是旨在突出政府在推动全民学习上的主导地位（刘志锋, 等, 2005）。这种立场选择为后续地方立法所沿续，自然就没有采用教育部在工作要点中提出的“学习法”动议。

另一方面，终身教育概念的提出与界定均早于终身学习，正如联合国教科文组织在《学会生存》中所提出的，终身教育是学习型社会的基础”（朱敏, 等, 2014），以基础性概念作为立法名称更具包容性。更为关键的是，“终身教育法”聚焦教育法律关系，涉及权力（权利）和责任（义务）的配置，这是立法调整的关键所在。而“终身学习法”则是以学习者和学习行为为主体，所谓的“学习权”也有主动和被动之分（李洁, 2011），尤其对于主动学习而言，其主要受学习者意志所控制，已经超出法律调整事项的外延。简言之，在立法层面之所以应当采取“教育法”而非“学习法”名称，原因就在于前者更能体现法律的功能（邓毅, 等, 2017）。

（三）强化终身教育立法规则的可操作性和有责性

相较于教育政策，教育立法的重要作用在于通过授权、命令、禁止的规范形式来提升教育制度的普及面和执行力。我国终身教育立法固然要通过许多宣示型条款来明确国家对于学习型社会建设的鼓励、支持和保障，但强制型条款更加不可或缺，尤其是在组织体制、资源保障、监督管理等方面应当强化立法规则的可操作性和有责性。

首先，终身教育法应该体现“组织法”的特点，即对终身教育管理体制做出明确规定。县级以上人民政府应当设立终身教育议事协调机构，负责统筹、协调、指导和推进终身教育与学习型社会创建。在此基础上，有必要确立“属地管理、条块结合、以块为主”的组织体制。按照不同教育类别和服务人群的特点，通过“逐一列举”的方式为教育行政部门（主管终身教育事业、成人学历教育等）、人力资源和社会保障部门（主管职工培训、失业人员培训）、民政部门（主管老年教育）、农业管理部门（主管农民教育）、市场监管部门（主管民办培训机构）、妇联等群团组织和基层自治组织（主管社区教育、家庭教育、特殊教育）、公共文化单位（免费或优惠提供资源、场所）等主体制定明确的“职责清单”。为了确保履职的实效性，不仅要在法律责任章节注重职权与责任的对应性，而且有必要将终身教育工作与相关部门的目标责任相结合，明确评估考核、监督检查等事中或事后评价机制。

其次，从立法调整范围上看，终身教育应当有所特指，但对于每一项具体教育类型或培训活动而言，仍然涉及社会各个方面，具有跨部门、跨行业的特点，各方资源的整合势在必行。同时，既然立法名称为“终身教育法”，它必然要通过立法规定，保障政府对各项资源的调配，主要包括财力资源、人力资源和物力资源，这些内容已经在现行五部地方立法中有所体现。为了强化国家立法规则的明确性和可操作性，相关内容还有待进一步细化和完善。例如，经费是终身教育立法中的核心事项之一，不能完全依赖政府投入，应当明确提出“政府投入、社会捐助、学习者适当负担”的多元化经费来源渠道。对于政府投入有必要从预算（纳入同级教育经费）、用途（用于终身教育公共服务）和比例（按常住人口人均的标准）予以规定，并保持逐步增长。当然，由于终身教育经费比例与不同地区经济社会发展程度紧密相关，国家层面的立法应主要规定最低标准、信息公开及其管理制度，而具体比例（数额）的设定更适宜由地方立法来完成。

在人力资源保障方面，终身教育立法应当兼顾专兼职教师队伍建设，二者不可偏废。对于专职教师队伍，有必要明确其资格、任用、考核、评价、待遇、权利与义务等事项，尤其要与《教师法》关于教师管理制度的有关规定相衔接。对于兼职教师队伍，立法应当鼓励各类专业技术人员参与终身教育服务，并完善兼职教师信息资料库。又如，在终身教育的物力保障措施中，必须明确社区教育机构作为最小单元的阵地建设，并对各类公共文化设施的开放和终身教育活动的组织加以规定。同时，学校教育并非终身教育立法的主要调整范围，但各类院校是终身教育资源的重要提供者，有必要对此予以关照，既要鼓励其利用场所、师资、平台优势积极提供继续教育、远程教育、数字化学习资源研发等服务，也要明确“不得影响正常教育教学活动”的准则。

最后，立法相较于政策的重要特征在于有责性。为了确保终身教育组织实施、职责权限、保障措施等落到实处，必须单列“监督管理”和“法律责任”章节。一方面，要由事前控制逐步过渡为事中、事后监督。例如：规定各级政府终身教育工作的目标责任制及其定期考核；确保终身教育评估结果和数据的信息公开；建立终身学习制度的主体责任；明确培训机构的监管办法（如规定经营性民办培训机构风险保证金）等。另一方面，要设立权利救济和法律问责机制，对于终身教育领导、主管、组织主体需要按照不同违法程度设定具体的法律责任。例如：对于挪用终身教育经费的单位和个人应当明确行政或者刑事责任；对于培训机构尤其是经营性民办培训机构违规办学的情形与责任也需要加以细化；对于公民终身学习权利受损的情形需要建立健全仲裁、申诉、复议乃至诉讼等多元化的争议解决机制。

参考文献

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作者简介

靳澜涛，博士研究生，北京大学法学院（100871）。

基金项目：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“公法争议与公法救济研究”（项目编号：16JJD820001）的阶段性研究成果。

责任编辑：郝丹

2021年第9期目次